Decisão monocrática do ministro Flávio Dino, no STF, reacende debate constitucional pendente desde 1988

Por José Henrique Paz *

A decisão monocrática e liminar recentemente proferida pelo ministro Flávio Dino, no Supremo Tribunal Federal, que estabeleceu prazo de 24 meses para que o Congresso Nacional regulamente a mineração em terras indígenas, trouxe novamente ao centro do debate um tema sensível, complexo e há décadas adiado. Trata-se de uma decisão provisória, tomada com base em análise inicial do caso, e que, por sua própria natureza, apresenta limites institucionais diante da relevância constitucional, da complexidade técnica e da diversidade de interesses envolvidos.

A decisão liminar em questão foi proferida em mandado de injunção, proposto por entidade representativa do povo Cinta Larga. O mandado de injunção, previsto no artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal, destina-se justamente a situações em que a ausência de norma regulamentadora inviabiliza o exercício de direitos constitucionalmente assegurados.

No caso concreto, o STF reconheceu algo que o setor mineral conhece bem: a omissão legislativa prolongada não impediu a exploração de recursos minerais em terras indígenas. Pelo contrário, contribuiu para que essa exploração ocorresse de forma ilegal, desordenada e frequentemente associada ao crime organizado, com impactos severos sobre o meio ambiente e sobre as próprias comunidades indígenas.

O que diz a Constituição — e o que nunca foi regulamentado

A Constituição Federal estabelece, de um lado, que as terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas são bens da União (artigo 20, XI), assegurando-lhes a posse permanente e usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (artigo 231, § 2º).

De outro lado, o artigo 231, § 3º, admite expressamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais, desde que observadas três condições cumulativas:
(i) autorização do Congresso Nacional;

(ii) oitiva das comunidades afetadas; e

(iii) garantia de participação dos povos indígenas nos resultados da lavra.

O texto constitucional, portanto, condiciona — mas não proíbe — a mineração, remetendo a disciplina concreta do tema ao legislador ordinário. Ocorre que, como se sabe, o Congresso Nacional nunca concluiu a regulamentação desse dispositivo constitucional, criando um vácuo normativo que se prolonga há quase quatro décadas.

A decisão do STF: alcance e limites

Diante dessa omissão, o ministro relator no STF entendeu estar presente a plausibilidade do direito invocado pelas comunidades indígenas, especialmente no que se refere ao direito constitucional à participação nos resultados da lavra — direito que se tornou inexequível justamente pela ausência de regulamentação.

A decisão liminar estabeleceu, entre outros pontos:

(i) prazo de 24 meses para que o Congresso Nacional supere a mora legislativa;

(ii) condições provisórias para a possibilidade de exploração mineral, sob coordenação dos próprios indígenas, em área limitada a até 1% do território demarcado;

(iii) destinação da participação financeira dos indígenas vinculada a ações de proteção territorial, recuperação ambiental, saúde, educação e outros interesses coletivos.

É importante destacar que não se trata de uma autorização ampla, definitiva ou automática para investimentos minerários. Trata-se de uma solução cautelar, transitória, construída em um contexto de urgência institucional e social.

Na ordem constitucional brasileira, os direitos dos povos indígenas são originários, imprescritíveis, indisponíveis e inalienáveis. Isso confere às comunidades indígenas uma proteção jurídica robusta, mais ampla do que a existente em jurisdições estrangeiras frequentemente citadas no debate, como Canadá e Austrália.

Ao mesmo tempo, o direito brasileiro reconhece a mineração como atividade de interesse público, desenvolvida “no interesse nacional” (artigo 176, § 1º, da Constituição). O desafio, portanto, não é escolher entre direitos indígenas e mineração, mas harmonizar esses valores por meio de regras claras, previsíveis e legítimas — tarefa que cabe, por excelência, ao Poder Legislativo.

Convenção 169 da OIT e padrões internacionais

Nesse contexto, importa mencionar a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho, plenamente incorporada ao direito brasileiro e dotada de status supralegal, conforme jurisprudência consolidada do STF, e adotada como fundamento na decisão liminar em análise.

No que toca ao aproveitamento de recursos naturais em terras indígenas, a Convenção exige consulta prévia, livre e informada, participação efetiva e respeito à autodeterminação, além de repartição de benefícios quando aplicável. São parâmetros compatíveis com uma mineração moderna, responsável e sujeita a elevado escrutínio social.

A liminar também se baseia na Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (UNDRIP), instrumento de elevada relevância política e interpretativa no plano internacional, mas que não integra formalmente o ordenamento jurídico brasileiro, por não ter sido objeto de ratificação e incorporação segundo o procedimento constitucional — ao contrário da Convenção nº 169 da OIT.

A discussão sobre mineração em terras indígenas costuma ser apresentada como um embate entre interesses econômicos e proteção de direitos. A decisão liminar do STF trouxe um ângulo adicional, muitas vezes negligenciado: o interesse de determinadas comunidades indígenas em desenvolver, direta ou indiretamente, os recursos existentes em seus territórios, em benefício próprio.

Nesse contexto, a regulamentação da mineração em terras indígenas deve ser compreendida como instrumento de concretização do direito fundamental à autodeterminação dos povos indígenas. A inexistência de um marco regulatório efetivo impede, na prática, que essas comunidades escolham, de forma informada e soberana, seus próprios caminhos de desenvolvimento.

Tratar os povos indígenas como um grupo homogêneo, invariavelmente contrário a qualquer atividade econômica, viola o direito desses mesmos povos de expressar e vocalizar seus legítimos interesses. O Brasil abriga uma enorme diversidade de povos, com diferentes graus de isolamento, distintas formas de organização social e variadas aspirações quanto ao uso de seus territórios.

Presumir, de forma abstrata, que qualquer aproveitamento mineral seria incompatível com esses direitos não apenas segue contra a Constituição Federal e a Convenção 169 da OIT — que expressamente admitem a possibilidade dessa harmonização — como também pode, paradoxalmente, resultar em prejuízos concretos às próprias comunidades, ao perpetuar um cenário dominado pela ilegalidade e pela ausência do Estado.

Segurança jurídica: condição essencial para investimentos

Do ponto de vista empresarial, a situação é igualmente clara. Enquanto não houver uma norma legal aprovada pelo Congresso Nacional, nenhuma empresa responsável deve empenhar investimentos com base em uma autorização judicial provisória.

Segurança jurídica e previsibilidade são condições mínimas para decisões de investimento no setor mineral, especialmente em projetos de longo prazo e alta complexidade. Com regras claras, cabe a cada interessado avaliar riscos, custos e benefícios, e decidir se determinado empreendimento é viável.

Sem essas regras, o cenário é de incerteza — e a incerteza afasta o investimento legítimo, abrindo espaço para atividades clandestinas.

A omissão legislativa levou o STF a agir, mediante provocação por parte legítima e nos estritos termos previstos pela Constituição. Ainda assim, é razoável afirmar que um tema dessa magnitude não deveria ser disciplinado, ainda que provisoriamente, por decisão judicial.

Após quase quatro décadas de inércia, espera-se que o prazo fixado pelo Supremo sirva como catalisador para um debate sério, técnico e plural no Congresso Nacional, capaz de produzir uma legislação que combine proteção efetiva dos direitos indígenas, segurança jurídica para atividades econômicas responsáveis e critérios claros de governança socioambiental.

A experiência internacional demonstra que isso é possível. Modelos comparados indicam que consultas estruturadas, acordos formalizados e repartição transparente de benefícios são instrumentos eficazes para conciliar desenvolvimento mineral e respeito a direitos.

Requerimentos minerários pendentes e o desafio da transição normativa

Um dos pontos mais sensíveis decorrentes da decisão liminar do STF diz respeito ao tratamento dos requerimentos e títulos minerários incidentes sobre terras indígenas, especialmente aqueles apresentados antes da promulgação da Constituição de 1988, bem como os formulados posteriormente, mas antes de qualquer regulamentação específica do artigo 231, § 3º, da Carta Magna.

O Código de Mineração brasileiro adota, como regra geral, o critério da prioridade do primeiro requerente regularmente habilitado (first come, first served), consagrado no seu artigo 11, alínea “a”. Foi justamente esse dispositivo que o ministro relator buscou compatibilizar com uma leitura combinada da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, para afirmar a preferência dos povos indígenas no controle e aproveitamento dos recursos minerais em suas terras.

Surge aqui uma potencial tensão jurídica. De um lado, a Declaração das Nações Unidas não possui caráter juridicamente vinculante no Brasil, por não se tratar de tratado ratificado e incorporado à ordem interna. De outro, há milhares de requerimentos minerários regularmente protocolados ao longo das últimas décadas, muitos deles relacionados a substâncias minerais que não são compatíveis com o regime do Estatuto do Garimpeiro, mencionado na liminar do STF, exigindo elevados investimentos financeiros, tecnologia avançada e gestão empresarial especializada.

Uma breve pesquisa em fontes públicas disponíveis na internet permite identificar referências a levantamentos realizados nos bancos de dados da Agência Nacional de Mineração, que apontam para a existência de milhares de requerimentos pendentes para autorização de pesquisa mineral incidentes sobre terras indígenas. Esses dados evidenciam, de um lado, o elevado interesse na realização de pesquisas minerais, com o objetivo de melhor conhecer o potencial geológico dessas áreas, e, de outro, o grau de insegurança jurídica decorrente da prolongada ausência de regras claras e específicas para o aproveitamento de recursos minerais em terras indígenas.

Importa esclarecer que o elevado interesse na realização de pesquisas minerais em terras indígenas não se traduz, necessariamente, no desenvolvimento futuro de operações de lavra em grandes extensões desses territórios. Segundo a Prospectors & Developers Association of Canada (PDAC), organização internacional de referência em mineração e pesquisa mineral, apenas um em cada 10.000 alvos de prospecção mineral identificados resulta, efetivamente, na abertura de uma nova mina.

Ao longo dos anos, propostas legislativas chegaram a prever a manutenção da prioridade de requerimentos protocolados antes de outubro de 1988. Contudo, versões posteriores passaram a defender a adoção de um regime especial, com afastamento do critério da prioridade e eventual submissão das áreas a processos seletivos específicos. Algumas dessas propostas chegaram a cogitar, inclusive, a declaração de nulidade de títulos anteriores, o que sempre encontrou forte resistência no setor mineral, sobretudo pela ausência de regras de transição e pela invocação da proteção aos atos jurídicos praticados sob a égide de regimes legais anteriores.

Do ponto de vista jurídico, o debate é complexo. Não é incorreto afirmar que a mera apresentação de um requerimento minerário gera, em regra, expectativa de direito, e não direito adquirido. Da mesma forma, pode-se sustentar que não existem direitos adquiridos oponíveis à Constituição. Por outro lado, a própria Constituição de 1988 não declarou nulos os títulos ou requerimentos anteriores, nem determinou sua extinção automática. Essa opção foi deixada, de forma deliberada, ao legislador ordinário.

Isso significa que há um amplo espaço de conformação legislativa. O Congresso Nacional poderá, legitimamente, optar por soluções intermediárias, que considerem a diversidade de situações concretas, levando em conta a natureza da substância mineral, o grau de impacto socioambiental da atividade, a viabilidade de aproveitamento direto pelas comunidades indígenas e a eventual necessidade ou disponibilidade de investimentos técnicos e financeiros que extrapolam, de forma realista, as capacidades de exploração comunitária.

Em projetos que envolvem substâncias não garimpáveis, de alto valor estratégico e elevada complexidade operacional, parece difícil sustentar que a simples preferência formal dos povos indígenas — sobretudo quando fundada em normas não vinculantes — deva conduzir automaticamente à desconsideração de requerimentos previamente constituídos ou à inviabilização de modelos cooperativos com terceiros.

Nesse contexto, a futura legislação precisará enfrentar, de forma transparente, a questão da transição entre regimes jurídicos, evitando soluções binárias que sacrifiquem, de um lado, os direitos dos povos indígenas e, de outro, a segurança jurídica indispensável ao investimento responsável. A ausência dessa calibragem tende a prolongar disputas administrativas e judiciais, com efeitos contraproducentes para todas as partes interessadas.

Mais uma vez, a decisão em questão não encerra o debate — apenas o torna inevitável. Caberá ao Congresso Nacional definir, com base em critérios objetivos e diálogo qualificado, como compatibilizar prioridades constitucionais, expectativas legítimas e a realidade técnica da mineração contemporânea e responsável. É dessa escolha que dependerá a construção de um regime jurídico estável, funcional e socialmente legítimo para a mineração em terras indígenas no Brasil.

Conclusão

A decisão liminar do STF não resolve o problema — mas rompe um silêncio institucional que já durava tempo demais. Ela recoloca a mineração em terras indígenas no centro do debate público, em um momento em que o setor mineral ganha relevância estratégica adicional, no contexto da transição energética e da busca por minerais críticos.

Nesse contexto, um ponto central, que merece ser enfatizado com clareza, é que os direitos dos povos indígenas devem ser colocados em primeiro plano, e não são incompatíveis com a mineração responsável.

O desafio que agora se coloca, diante do prazo determinado pelo STF, é transformar essa oportunidade em uma legislação equilibrada e tecnicamente consistente, que ofereça segurança jurídica e permita que o Brasil enfrente, de forma responsável, um tema da mais alta relevância — e que não admite mais adiamentos.

[1] MI 7.516/DF, Relator Ministro Flávio Dino, impetrado por PATJAMAAJ - Coordenação das Organizações Indígenas do Povo Cinta Larga contra a União e o Congresso Nacional. Para os fins deste artigo, qualquer referência à “decisão do STF” diz respeito exclusivamente à decisão individual do relator, adotada em sede cautelar, que produz efeitos imediatos, mas ainda será submetida à apreciação do Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual com início previsto para 13/2/2026.

* José Henrique Paz é Mestre em direito e política mineral e advogado em Brasília.