A neutralidade fiscal sustenta a agregação de valor no Brasil?

Luiz Carlos Adami (1) e Rodrigo Olímpio Rocha (2).

O Brasil reúne reservas relevantes de minerais estratégicos em um momento em que esses recursos passaram a ocupar posição central nas cadeias globais de valor. A transição energética, a digitalização da economia e a reorganização geopolítica das cadeias produtivas transformaram determinados minerais em insumos essenciais para inovação tecnológica, segurança energética e competitividade econômica.

Nesse contexto, o Projeto de Lei nº 2.780/2024 propõe a criação da Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, com a ambição de converter vantagem geológica em vantagem tecnológica e industrial. Paralelamente, a Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 promovem a mais profunda reformulação do sistema tributário sobre o consumo nas últimas décadas, alterando significativamente os incentivos que orientam decisões de investimento e localização produtiva.

A convergência desses dois movimentos institucionais coloca uma questão estratégica para o país: o novo regime fiscal criará condições para ampliar a agregação de valor nas cadeias minerais ou acabará reforçando, ainda que de forma indireta, a lógica primário-exportadora da economia mineral brasileira?

O art. 2º do PL nº 2.780/2024 evidencia que a política proposta não se limita à exploração mineral.

Ao estabelecer como princípios a valorização racional dos recursos, a essencialidade dos minerais críticos para o desenvolvimento tecnológico e a ampliação da competitividade internacional, o texto assume que esses ativos devem ser incorporados a cadeias produtivas de maior densidade tecnológica. A atração de investimentos e a promoção do desenvolvimento sustentável aparecem como vetores estruturantes, sinalizando que a política mineral, em sua essência, é instrumento de política econômica e industrial.

O art. 10 complementa essa diretriz ao prever instrumentos voltados ao estímulo à pesquisa científica e tecnológica e ao fortalecimento das cadeias produtivas associadas. A política não impõe industrialização compulsória, mas parte da premissa de que a agregação de valor deve tornar-se economicamente racional. Em outras palavras, o legislador cria condições institucionais para que investir em beneficiamento, refino e transformação tecnológica seja uma decisão empresarial competitiva.

Essa racionalidade, contudo, não decorre apenas da existência de instrumentos normativos. Empresas que avaliam projetos de processamento, refino ou fabricação de insumos tecnológicos consideram variáveis concretas como custo de capital, previsibilidade regulatória, segurança jurídica e eficiência tributária. Em setores intensivos em investimento e tecnologia, essas variáveis influenciam diretamente decisões locacionais e a viabilidade econômica de cadeias produtivas mais complexas.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 instituíram um modelo baseado na neutralidade fiscal. O IBS e a CBS operam com crédito financeiro amplo, reduzindo a cumulatividade ao longo das cadeias produtivas e simplificando a incidência tributária. Em tese, esse modelo busca assegurar neutralidade econômica entre diferentes setores e etapas produtivas.

No modelo a ser implementado, cadeias produtivas extensas deixam de ser penalizadas por tributos acumulados nas diferentes etapas. Contudo, neutralidade formal não elimina riscos econômicos. Projetos industriais vinculados a minerais críticos exigem investimentos elevados e horizonte de maturação longo. A eficiência na devolução de créditos e a segurança jurídica tributária tornam-se variáveis centrais. Se o sistema gerar incerteza interpretativa ou demora na restituição de créditos acumulados, o custo financeiro do investimento se eleva e compromete a competitividade da produção doméstica.

Essa dinâmica ganha relevo quando se considera a rigidez locacional da jazida. A extração mineral ocorrerá necessariamente onde o recurso se encontra. Já as etapas de processamento, beneficiamento e transformação tecnológica podem ser instaladas em diferentes localidades, inclusive em outros países.

A uniformização tributária reduz a margem para incentivos fiscais diferenciados entre entes subnacionais, instrumentos que historicamente influenciaram decisões de localização de investimentos industriais no país. Com as mudanças operadas na reforma tributária sobre o consumo, incentivos fiscais – fora do regime de transição – se tornaram limitados, dependentes de legislação federal e vinculados a políticas nacionais.

O risco com a reforma é que, caso o novo ambiente fiscal não assegure condições claras e eficientes para internalizar as fases industriais de maior valor agregado e não existam incentivos para a absorção do alto custo de implementação da estrutura produtiva, a decisão empresarial tende a privilegiar a exportação de minério ou concentrado, operação menos complexa e menos dependente de restituições tributárias significativas, ou seja, o processamento tende a migrar para jurisdições mais vantajosas, ainda que o minério seja extraído no Brasil.

A neutralidade formal pode, nesse cenário, produzir um resultado material contrário à estratégia declarada na política mineral.

A esse cenário soma-se o Imposto Seletivo. Originalmente concebido para incidir sobre bens prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente com o objetivo de inibir práticas e atividades nocivas, sua regulamentação futura definirá seu alcance concreto. Se insumos ou produtos intermediários relevantes à cadeia de minerais críticos forem alcançados, haverá elevação de custos justamente nas etapas industriais mais intensivas em tecnologia.

Além disso, há discussões legislativas que apontam para a possível incidência sobre atividades extrativas como ferro, petróleo e gás natural, o que pode contrastar com movimentos internacionais voltados ao fortalecimento da exploração e transformação desses recursos como instrumentos de segurança econômica e energética.

Sob o ponto de vista jurídico, isso não configura incompatibilidade formal com a política mineral proposta no PL nº 2.780/2024, pois os minerais críticos, nesse momento, não são alvos do novo imposto. Sob o ponto de vista econômico, entretanto, pode haver desalinhamento material com o objetivo de ampliar competitividade e atrair investimentos de maior densidade tecnológica.

A comparação entre exportar commodity mineral e desenvolver a cadeia produtiva doméstica passa, portanto, pela equação fiscal concreta. Essa dinâmica já aparece no próprio debate legislativo, que passou a discutir mecanismos de compensação capazes de mitigar eventuais desvantagens econômicas da industrialização doméstica. Entre eles está a possibilidade de vincular a lavra e a transformação de minerais críticos ao Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura (Reidi), programa federal expressamente validado – e ampliado – pela reforma tributária, que suspende a exigibilidade de tributos incidentes sobre importações e aquisições internas de equipamentos destinados à utilização ou incorporação em obras de infraestrutura vinculadas ao ativo imobilizado.

A exportação de minério, não onerada pelo IBS e pela CBS e com manutenção de créditos, apresenta menor complexidade financeira. A industrialização doméstica envolve maior exposição a riscos operacionais, necessidade de capital intensivo e dependência de restituição eficiente de créditos. Se o sistema assegurar previsibilidade, estabilidade normativa e neutralidade material efetiva, a agregação de valor poderá tornar-se economicamente justificável. Se houver incerteza, morosidade ou elevação indireta de custos estratégicos, o incentivo econômico favorecerá a continuidade do modelo primário-exportador.

A Política Nacional de Minerais Críticos declara esses recursos como ativos estratégicos para o desenvolvimento nacional. A reforma tributária redefine os incentivos econômicos que condicionam decisões empresariais. A compatibilização entre essas duas agendas não será definida por enunciados principiológicos, mas pela forma como o novo regime fiscal operará na prática.

A conversão da vantagem geológica brasileira em vantagem industrial dependerá da capacidade de o sistema tributário oferecer previsibilidade, eficiência e competitividade suficientes para sustentar investimentos intensivos em tecnologia e capital no território nacional. Em última análise, a agregação de valor deixará de ser apenas uma diretriz de política mineral e passará a depender da equação econômica efetivamente produzida pelo novo regime fiscal.

1. Advogado especialista em Direito da Mineração e Regulação;
2. Advogado especialista em Direito Tributário.

Ambos são sócios do Caputo, Bastos e Serra Advogados