Entre os temas de maior impacto da Agenda Regulatória 2025/2026 da Agência Nacional de Mineração (ANM) está a Declaração de Utilidade Pública (DUP). O instrumento é decisivo para instituição de servidões minerárias e, em alguns casos, para a desapropriação de áreas necessárias a obras e serviços que viabilizam a pesquisa e a lavra mineral.
A inclusão do tema na agenda cria a perspectiva de se fechar um vazio normativo que persiste desde 2017, além de permitir a padronização de critérios e a prevenção de conflitos de uso do solo, trazendo segurança jurídica e previsibilidade para titulares, superficiários, poder público e comunidades.
Embora amplamente utilizada em setores de infraestrutura como eletricidade e transportes terrestres, a DUP emitida pelo órgão de regulação é novidade na mineração. Isso tende a gerar dúvidas legítimas no seu disciplinamento, notadamente sobre escopo, finalidade e procedimento.
Este artigo discute a DUP no contexto do setor mineral e apresenta propostas objetivas para sua regulamentação pela ANM, com foco em segurança jurídica, governança regulatória e previsibilidade.
Infraestrutura auxiliar da pesquisa e da lavra
A pesquisa e a lavra mineral são atividades complexas e especializadas. Em especial as operações de lavra - desmonte de rocha, transporte, beneficiamento, refino, estocagem e disposição de rejeitos e estéreis - dependem da implantação prévia de obras e serviços auxiliares (doravante, "instalações") no empreendimento, etapa usualmente chamada de desenvolvimento da mina.
O Brasil adota a dupla titularidade da propriedade: o proprietário da superfície não é dono dos recursos minerais. Assim, é comum que o titular do direito minerário não detenha a propriedade do imóvel onde incide o título, nem de outras áreas que sejam necessárias à implantação dessas instalações.
Para reger a relação entre o titular e superficiários nesses casos, a legislação prevê a servidão mineral e a desapropriação.
Servidão mineral e desapropriação
Tanto a servidão mineral quanto a desapropriação são formas de intervenção na propriedade privada. Ambas devem ser necessárias e proporcionais ao atingimento de sua finalidade. Além disso, ensejam, em regra, indenização ao superficiário.
Na servidão, o proprietário permanece titular do imóvel, mas suporta um uso limitado e específico em parte da área (por exemplo, a passagem de estrada de acesso, linha elétrica ou duto). Trata-se de restrição parcial, dimensionada ao estritamente indispensável, com indenização pelos prejuízos causados. Ela poderá ser instituída por acordo entre as partes ou pela via judicial.
| Servidão Mineral | Desapropriação | |
|---|---|---|
| Extensão da área | Parte do imóvel (estritamente necessária). | Todo o imóvel ou parte dele (parcela indispensável). |
| Nível da intervenção | Parcial / não exclusiva. | Plena / exclusiva. |
| Titularidade da propriedade | Preservada com o superficiário. | Transferida ao expropriante. |
| Indenização | Pelos prejuízos. | Justa, prévia e em dinheiro (valor de mercado, incluindo benfeitorias). |
| Exemplos típicos | Passagem de estrada de acesso, linha de energia, dutos. | Barragens (rejeitos/água), pátios que exigem uso exclusivo. |
| Via jurídica | Acordo ou ação de instituição de servidão. | Sempre ação de desapropriação (geralmente após tentativa de aquisição consensual). |
A desapropriação é mais severa e se aplica quando não há alternativa menos gravosa: a obra ou serviço exige utilização plena e exclusiva da área (por exemplo, barragens de rejeitos ou de água). Nessa hipótese, a restrição impede, na prática, o exercício do direito de propriedade pelo superficiário, razão pela qual há transferência da titularidade de todo o imóvel - ou da sua parcela indispensável - mediante pagamento de indenização justa. A desapropriação ocorre sempre pela via judicial, geralmente após frustrada a tentativa de aquisição consensual.
Um pouco de história...
A servidão mineral está presente no ordenamento jurídico há mais de um século. A chamada Lei Calógeras (Decreto nº 2.933/1915) já previa a servidão de mina e "o direito de desapropriar o trecho do sólo preciso para as installações necessarias aos trabalhos de exploração e de meneio" (art. 18). Esses institutos foram preservados pela Lei Simões Lopes (Decreto nº 4.265/1921) e pelo Código de Minas de 1934 (Decreto nº 24.642/1934). O Código de Minas de 1940 (Decreto-Lei nº 1.985/1940) e o atual Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967) mantiveram capítulos específicos sobre servidão, mas sem contemplar a desapropriação.
A possibilidade de desapropriação para mineração foi introduzida em 1941, embora raramente aplicada, pois dependia de decreto presidencial declarando a utilidade pública (arts. 5º, 'f', e 6º do Decreto-Lei nº 3.365/1941).
Mais recentemente, a Medida Provisória nº 791/2017 – convertida na Lei nº 13.575/2017 – inovou ao criar a ANM e atribuir-lhe competência para delimitar áreas e declará-las de utilidade pública, tanto para fins de servidão mineral quanto de desapropriação (art. 2º, XXI). O Decreto nº 9.406/2018, em seu art. 41, prevê que a DUP seja emitida a pedido do titular do direito minerário.
Por que uma DUP para a mineração
A inclusão da DUP na legislação mineral brasileira não ocorreu por acaso. Tive a oportunidade de participar da redação dessas normas e havia dois propósitos claros:
(a) Facilitar a desapropriação quando a instalação indispensável ao projeto inviabilizasse o exercício da propriedade. Essas situações não demandam servidão, mas transferência da titularidade mediante indenização justa. Atribuir à ANM a competência para emitir a DUP foi uma forma de dar maior celeridade e efetividade à desapropriação, quando esta se mostrasse necessária.
(b) Substituir o antigo "laudo de servidão" por uma figura mais conhecida do Direito: a DUP. O item 27 da Instrução Normativa nº 1/1983, do extinto Departamento Nacional de Produção Mineral, determinava que, constatadas a indispensabilidade da servidão e a compatibilidade da área, o órgão emitisse um laudo. Essa prática, embora funcional no ambiente minerário, era pouco difundida fora do setor.
Na prática, o "laudo de servidão" e a DUP cumprem a mesma função: são atos administrativos declaratórios que atestam a indispensabilidade da instalação e da área a ser ocupada. Não possuem qualquer conteúdo constitutivo, pois ambos se limitam a municiar o titular para a negociação com o superficiário ou para o ingresso pela via judicial — seja para instituir servidão (quando a restrição é parcial) seja para desapropriar (quando o uso é pleno e exclusivo).
Portanto, a mudança é, sobretudo, semântica e de governança: troca-se um termo de circulação restrita no setor mineral por uma categoria amplamente familiar a operadores do Direito e ao Judiciário, o que facilita a instrução das ações, reduz ruído interpretativo e aumenta a previsibilidade jurídica. Em outras palavras, a DUP objetiva modernizar uma prática histórica, preservando, para a ANM, o mesmo papel desempenhado pelo extinto DNPM.
Objeto e critérios de emissão da DUP
Ao emitir uma DUP, a ANM atestará três fatos relevantes: a) a imprescindibilidade da instalação para a pesquisa ou para lavra mineral; b) a adequação da extensão da área para a sua alocação (proporcionalidade); e c) a inexistência de alternativa locacional mais apropriada.
Por se tratar de intervenção na propriedade privada, a servidão (ou desapropriação) deve se limitar ao estritamente necessário para as atividades minerárias (art. 6º, II, "b", do Código de Mineração). Isso implica demonstrar: (a) que a instalação é indispensável à execução do plano de pesquisa ou do plano de aproveitamento econômico e (b) que a área declarada possui o dimensionamento suficiente, ou seja, nem aquém nem além do mínimo exigido.
Compete à ANM, à luz do interesse público, avaliar ainda se há adequação locacional. Deve-se evitar DUP em áreas com potencial conflito com outros usos relevantes (p.ex., dutos, ferrovias, outras minas ou jazidas) ou em locais de risco desnecessário (p.ex., barragens em topo de morro; instalações de beneficiamento muito próximas a frentes de detonação). Nesses casos, a ANM deve exigir alternativas locacionais viáveis ou soluções técnicas que compatibilizem o uso do solo e mitiguem riscos.
A DUP não é um direito minerário e, portanto, não marca prioridade. Pode incidir dentro ou fora da poligonal do título, inclusive sobre áreas oneradas por terceiros, e alcançar imóveis privados de terceiros e bens públicos (nestes, caberá ao ente estatal proprietário avaliar o instrumento jurídico mais adequado ao seu uso: cessão, permissão, concessão de uso, entre outros).
É recomendável que a DUP possa abranger diversos tipos de instalações, não se limitando ao rol do art. 59, parágrafo único, do Código de Mineração. A intensa evolução tecnológica do setor tende a criar situações não contempladas nessa lista elaborada há quase 60 anos, mas que igualmente podem justificar a instituição de servidão ou mesmo a desapropriação.
Por outro lado, não se deve emitir DUP com o propósito de desapropriar a área do próprio depósito mineral a ser lavrado. Além de não se enquadrar como obra/serviço auxiliar, tal medida afetaria o direito do superficiário de participar dos resultados da lavra, previsto expressamente na Constituição (art. 176, §2º) e no Código de Mineração (art. 11, "b").
Função da DUP
A DUP é peça essencial para a propositura da ação judicial de instituição de servidão ou de desapropriação, devendo indicar expressamente o seu propósito. Por outro lado, não deve ser exigida quando a servidão for instituída por acordo entre as partes, nem para a compra e venda do imóvel. Também não se deve condicionar sua emissão à demonstração de tentativa prévia de acordo com o superficiário, sob pena de desvirtuar o caráter declaratório do ato e atrasar indevidamente a implantação da obra ou serviço.
DUP digital e transparência
Recomenda-se que a DUP seja emitida exclusivamente em formato digital, com assinatura eletrônica, com divulgação em página específica no portal da ANM. Não há exigência legal de publicação no Diário Oficial da União e a publicidade eletrônica oferece maior transparência e economia de tempo e custos.
A regulamentação da DUP é oportunidade rara de reduzir incertezas sem impor fardos regulatórios desnecessários. O melhor caminho é uma resolução simples e enxuta, ancorada em critérios de mérito claros — o tripé: (i) indispensabilidade da instalação, (ii) dimensionamento mínimo suficiente da área e (iii) inexistência de alternativa locacional mais apropriada — e em governança decisória objetiva e transparente.
Esse desenho propicia base normativa sólida para decisões técnicas e previsíveis. Como resultado, menor litigiosidade, maior celeridade na implantação de infraestrutura essencial, melhor ordenamento do território e mais segurança jurídica para titulares e superficiários — ganhos concretos para o setor mineral e para a sociedade.
